Экономика

Продовольственный рынок

фото
Незащищенность населения от периодических ценовых скачков на основные продукты питания мотивирует к переосмысливанию приоритетов и целей Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации и их фокусировки на обеспечении доступа к полноценному питанию всех групп и слоев российского населения. А внешняя реакция на первые итоги проведения специальной военной операции на Украине подтверждает необходимость укрепления продовольственного суверенитета на деле, не ограничиваясь импортозамещением.

Во второй половине 2020 года страна столкнулась с всплеском цен на основные продукты питания, выходящим за пределы среднегодовых темпов агфляции прошлых лет.

О чем говорят цифры

Рост цен на наблюдаемые продовольственные товары составил в 2020 году 106,7% (декабрь 2020 г. к декабрю 2019 г.), что являлось самым высоким показателем за последние 5 лет — с момента введения санкций в отношении России и принятия ответных защитных мер по ограничению импорта сельскохозяйственной продукции и продовольствия в 2014 году.

Несмотря на предпринимаемые исполнительной властью меры и личное вмешательство главы государства в процесс ценового урегулирования, инфляционные скачки повторяются с периодичностью, переходящей в устойчивую тенденцию. По данным Росстата, индекс цен на продовольственные товары в декабре 2021 года по отношению к декабрю 2020 года составил 110,6%, опережая рост как базового индекса потребительских цен (108,9%), так и годовой индекс цен на продовольственные товары в предшествующем 2020 году. Согласно официальной позиции Минэкономразвития России, одной из основных причин роста внутренних цен на продовольствие является воздействие внешнего фактора, а именно повышательная динамика мировых цен. Однако имеется множество доказательств того, что главный фактор этого роста — отнюдь не «внешняя», а плохо контролируемая «внутренняя» инфляция1.

Некорректное целеполагание

Драматичная ситуация, складывающаяся на рынке продовольствия, заставляет по-новому взглянуть на Доктрину продовольственной безопасности Российской Федерации2 — как в концептуальном, так и в прикладном плане. Нужен ли подобный документ, в чем состоит прикладная роль Доктрины и как она реализуется на практике?

Согласно одному из последних (по времени публикации) официальных международных определений, продовольственная безопасность означает, что все группы населения имеют равный доступ к определенному набору продуктов питания, обеспечивающему ведение здорового и активного образа жизни3. Здесь стоит сделать важное замечание. Формулу «наличие у всех людей постоянного физического, социального и экономического доступа к достаточному количеству безопасной и питательной пищи» не следует понимать буквально. Такое сознательное искажение (утрирование) важнейшего признака продовольственной безопасности иногда используется для критики самой концепции как таковой и, в частности, системы внутренней продовольственной помощи как компонента ее обеспечения. Речь идет о принципиальной возможности, или обеспеченном праве на «равный и постоянный доступ к адекватному питанию» для всех групп населения, независимо от уровня доходов, имущественного и социального статуса. Естественно, в рамках различных групп всегда будут граждане, не получающие постоянного доступа к адекватному питанию в силу той или иной жизненной ситуации.

Цель, соответствующая букве и духу международных представлений и соглашений, в Доктрине поставлена: «Стратегической целью обеспечения продовольственной безопасности является обеспечение населения страны безопасной, качественной и доступной сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием в объемах, обеспечивающих рациональные нормы потребления пищевой продукции». По всем правилам формальной логики, которым подчиняется и логика стратегического планирования, вся архитектура Доктрины — целевые индикаторы, задачи, частные стратегии (в узком смысле слова), мероприятия — должна выстраиваться вокруг этой стратегической цели. Однако в тексте Доктрины эта внутренняя логика постоянно нарушается.

Согласно современным представлениям, отсутствие продовольственной безопасности — ситуация, при которой люди лишены доступа к достаточному количеству безопасной и питательной пищи для нормального роста и развития, здоровой и активной жизни. Причинами такой ситуации могут стать отсутствие продовольствия, недостаточная покупательная способность, недолжное распределение или неадекватное использование продовольствия на уровне домохозяйства. Именно по этим векторам и надо контролировать состояние продовольственной безопасности российского населения. Принятая система индикаторов некорректно отражает цели и приоритеты ее обеспечения и этим требованиям не отвечает. В качестве основных индикаторов обеспечения продовольственной безопасности в Доктрине как равнозначные используются пороговые значения показателей (перечислены в представленной в Доктрине последовательности):

  • продовольственной независимости;
  • экономической и физической доступности продовольствия;
  • соответствия пищевой продукции требованиям законодательства Евразийского экономического союза о техническом регулировании.

Экономическая доступность продовольствия в Доктрине определяется как «отношение фактического потребления основной пищевой продукции в среднем на душу населения к рациональным нормам ее потребления, отвечающим требованиям здорового питания», и имеет пороговое значение 100 процентов. Прежде всего, само собой разумеется, что пороговое значение может быть отнесено только к отдельным продуктам и неприменимо к их набору. Далее, продовольственная безопасность — это проблема не только производства, но и последующего распределения и потребления. Приведенная формулировка вызывает возражения: оценка экономической доступности продовольствия по усредненным среднедушевым показателям недопустима по определению, она выхолащивает саму суть проблемы продовольственной безопасности, поскольку игнорирует существенные различия в уровне потребления основных продуктов питания разными группами населения с различным уровнем доходов. Здесь уместно будет вспомнить известный тезис о средней температуре по больнице.

Несостоятельность среднедушевого показателя доказательно иллюстрируют данные Росстата о потреблении основных продуктов питания в разрезе децильных групп населения (таблица): при относительно благоприятной продовольственной ситуации в среднем обнаруживается существенный дефицит потребления белков, продуктов животного происхождения и наиболее ценных продуктов питания (мясо и мясопродукты, молоко и молокопродукты, овощи, фрукты) в группах с низкими доходами.

© Источник: данные Росстата
gumerov1.jpg
Потребление основных продуктов питания в среднем и по 10-ти процентным группам населения в 2020 году (в среднем на члена домашнего хозяйства)

Как видно из таблицы, в среднем по стране превышены нормы рационального питания по мясу и мясопродуктам, рыбе, яйцам, однако потребление этих продуктов в низшей (первой) доходной группе значительно от них (норм) отстает; эта группа населения потребляет значительно меньше овощей, фруктов, мясных и молочных продуктов. Аналогичная картина наблюдается в отношении пищевой и энергетической ценности рациона питания.
Кроме того, натуральный показатель среднедушевого потребления в большей степени характеризует наличие и использование продовольствия, нежели его экономическую доступность. Как известно, согласно позиции ООН, продовольственная безопасность — это не просто доступность продуктов питания, а способность удовлетворять потребности в здоровой, достаточной пище без ущерба или угрозы другим потребностям индивида. Нельзя сказать, что экономическая доступность продовольствия обеспечена в полной мере, если приобретение стандартного набора продуктов питания вынуждает домашние хозяйства сокращать общественно-нормальное потребление непродовольственных товаров и услуг. Доля затрат на приобретение продуктов питания требует особого мониторинга и контроля, поскольку в нашей стране значение этого индикатора чрезвычайно велико и существенно дифференцировано в разрезе групп населения и регионов страны. В 2020 году доля расходов на приобретение продуктов питания в первой децильной группе населения (по доходам) более чем вдвое превышала аналогичные расходы в десятой децильной группе — 48,2% и 20,2% совокупных расходов соответственно. Очевидно, что наиболее чувствительными к флуктуациям на продовольственном рынке являются именно малоимущие слои населения, а все меры по преодолению бедности одновременно сглаживают неравенство в потреблении продуктов питания.

Разграничивать цели и стратегии

В качестве одного из критериев продовольственной безопасности установлена продовольственная независимость. В свою очередь, она определяется уровнем самообеспеченности основными видами сельскохозяйственной продукции.

В целях оценки и мониторинга продовольственной независимости (точнее, самообеспеченности) Доктрина устанавливает пороговые значения уровня самообеспеченности по зерну, сахару, растительному маслу, мясу и мясопродуктам, молоку и молокопродуктам, рыбе и рыбопродуктам, картофелю, овощам и бахчевым, фруктам и ягодам, семенам основных сельскохозяйственных культур отечественной селекции, соли пищевой. Согласно Национальному докладу о ходе и результатах реализации в 2020 году Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, уровень самообеспеченности по зерну, растительному маслу, рыбе и рыбопродуктам значительно превосходит внутреннее потребление (167,6, 195,9 и 149,7% соответственно). Есть ли резон в установлении целевых показателей, которые давно достигнуты и даже устойчиво превышены?

Стратегия самообеспеченности распространяется исключительно на сельскохозяйственную продукцию и продовольствие, за ее рамками остаются проблемы импортной зависимости от поставок ресурсов для сельского хозяйства и смежных отраслей АПК (семена, племенной материал, ветеринарные препараты, средства химической защиты растений, комплектующие. Справедливости ради, в текущую редакцию Доктрины включен индикатор самообеспеченности семенами основных сельскохозяйственных культур). Очевидно, что впредь заявленная политика импортозамещения должна формулироваться и реализовываться более широко и системно, охватывать не только конечную продукцию, но и продукцию связанных с сельским хозяйством отраслей и производств, прежде всего тех, которые определяют научно-технический прогресс в агропродовольственном комплексе.

Но главный недостаток концепции самообеспеченности — это ее замкнутость на товарную составляющую продовольственной независимости и отсутствие внимания к основам агропродовольственной политики как системы взглядов, направлений и методов реализации национальных интересов в сфере продовольственного обеспечения.

Реальной альтернативой трафаретам ВТО является концепция продовольственного суверенитета. Согласно инициативе международного движения крестьянства La Via Campesina, продовольственный суверенитет — это право народа «самостоятельно определять характер производства продовольствия и сельскохозяйственной продукции;защищать и регулировать отечественное сельскохозяйственное производство с целью выполнения задач устойчивого развития; определять степень своей самодостаточности; ограничивать демпинг на своих рынках».

С позиций продовольственного суверенитета продовольственная самообеспеченность (и импортозамещение как один из методов ее достижения) — это всего лишь одна из возможных частных стратегий обеспечения продовольственной безопасности страны и, как мы видим в последнее время, не самая эффективная и рациональная.

Отсутствие механизмов и инструментов реализации

Все отмеченные недостатки Доктрины критиковались и ранее, но почти одновременно с утверждением ее новой редакции был принят ряд управленческих решений, которые, собственно, позволяют говорить о Доктрине как о неработающем документе. Эти решения лишили Доктрину инструментов ее практической реализации; без наличия таких инструментов любые установки превращаются в благие пожелания.

Первое решение — принятие новой редакции Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, из которой была изъята цель «Обеспечение продовольственной независимости Российской Федерации в соответствии с Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации, с учетом экономической и территориальной доступности продукции агропромышленного комплекса». Согласимся, названная цель не отличалась лаконичностью формулировки и не обеспечивалась необходимыми программными мероприятиями, однако разработчики Госпрограммы пошли путем наименьшего сопротивления: нет цели — нет проблемы. Исключение из Госпрограммы названной цели разрушило всю архитектуру документов стратегического планирования. Цели и приоритеты Доктрины не каскадированы до уровня операциональных задач плановых документов и не обеспечиваются необходимыми программными мероприятиями и финансированием. Иные документы стратегического планирования в сфере программирования и планирования для достижения целей 
Доктрины, помимо Госпрограммы, не разработаны.

Второе решение — это переход к новой методологии определения прожиточного минимума. И это не просто некое техническое решение. Если ранее величина прожиточного минимума определялась исходя из стоимости условной потребительской корзины, т.е. привязывалась к расходам, то теперь она рассчитывается на основе величины медианного среднедушевого дохода за предыдущий год. Но ведь в конечном счете уровень бедности определяется не уровнем дохода как таковым, а объемом потребительских благ и услуг, которые потребитель может позволить себе приобрести на свои доходы. Величина прожиточного минимума в его современном понимании оторвана от какого-либо натурального эквивалента и, соответственно, не позволяет оценивать его истинную покупательную способность. Теоретически даже при росте абсолютной величины прожиточного минимума (в рублях) его покупательная способность (в объеме приобретаемых товаров) может снижаться.

Но главное заключается не в этом. Ранее действовавшая методология устанавливала связь между наблюдаемым уровнем бедности и состоянием продовольственной (не)безопасности отдельных категорий граждан, поскольку в основу стоимости потребительской корзины была положена стоимость минимального набора продуктов питания. И этот выбор выглядел вполне логичным как с методологической, так и практической точек зрения. Точно так же, как производство продуктов питания составляет основу всякого производства, а потребление продовольствия лежит в основании «пирамиды потребностей», так и расходы на питание составляют естественную точку отсчета всех потребительских расходов. Сейчас прожиточный минимум лишен такой наглядной картины: новая методология не дает вразумительного обоснования того, почему соотношение величины прожиточного минимума и величины медианного среднедушевого дохода устанавливается в размере 44,2 процента, а не в какой-либо иной доле. С большой вероятностью это соотношение просто «подтягивает» величину прожиточного минимума до уровня, который установился при расчетах по старой методологии.

Наконец, последнее по очередности, но не по важности обстоятельство. Старая методология давала представление о том, как, какими путями можно и следует повышать порог бедности — прежде всего, увеличивать производство продовольствия и на этой основе снижать расходы домохозяйств на его приобретение, параллельно развивать систему внутренней продовольственной помощи. Новая методология таких представлений, кроме самого императива повышать доходы граждан, не дает. В итоге программа внутренней продовольственной помощи, так и не стартовав, фактически свернута.

Игнорирование актуальных рисков

Еще одним стратегическим направлением является предметная, конкретная работа с рисками и уязвимостями национальной продовольственной системы, без чего невозможно ее устойчивое развитие. Используемый в настоящее время перечень рисков и угроз продовольственной безопасности неконкретен, система мониторинга и контроля рисков не отстроена.

Россия имела и имеет достаточно прочные позиции в обеспечении продовольственной независимости — во всяком случае, страна обладает для этого необходимыми ресурсами и возможностями, включая нереализованные резервы в сфере государственного стратегического управления.

Вполне естественным представлялось, что развитое отечественное аграрное производство органично встраивается в глобальные технологические цепочки выпуска сельскохозяйственной продукции и продовольствия, а импорт продовольственных товаров и сырья, а также ресурсов для их производства, является элементом взаимовыгодного международного разделения труда. Страна обладает достаточным запасом прочности в отношении возможных торговых эмбарго; это в решающей степени касается импорта продовольственных
товаров и сырья для их производства, в меньшей мере это справедливо в отношении ресурсов, производительно потребляемых в отраслях АПК (семена, генетический материал, химические средства защиты растений, кормовые добавки и др.).

Безусловно, режим санкционного давления, наложившийся на затухающие последствия пандемии COVID-19, должен был сказаться на логистике, продуктовом ассортименте и росте трансакционных издержек. Но одновременно с этими осознаваемыми и ожидаемыми угрозами страна столкнулась с уникальной ситуацией, когда первичным источником внешних угроз продовольственной безопасности стал отнюдь не разрыв внешнеторговых производственных цепочек, а неторговый фактор. В то же время эту ситуацию нельзя квалифицировать как стихийно-непредсказуемую, форс-мажорную в классическом понимании, поскольку речь идет об известных проблемах — недооценке системных неторговых рисков продовольственной безопасности страны, которые были проигнорированы как в ранее действовавшей, так и в актуальной редакции Доктрины продовольственной безопасности РФ.

Одной из таких угроз стало присутствие на внутреннем продовольственном рынке транснациональных корпораций (ТНК), которые во многих рыночных сегментах занимали к моменту начала специальной военной операции (СВО) на Украине доминирующее положение. Так, по оценкам Минсельхоза России, уже к 2016 году, в период активного развертывания мероприятий по импортозамещению, доля иностранного капитала в пищевой промышленности составляла 60%, в том числе на рынке переработки молока — 60%, соковой продукции — более 70%, замороженных овощей и фруктов — 80%, плодовоовощной консервации — более 90%. К примеру, более 70% российского рынка соковой продукции принадлежало на тот момент двум западным корпорациям — PepsiCo и Coca-Cola.

Значительная часть российских активов ТНК на территории страны была сформирована путем скупки уже существовавших успешных российских компаний. В частности, PepsiCo приобрела компанию «Вимм-Билль-Данн» и ОАО «Лебедянский», Danone фактически поглотила компанию «Юнимилк», Coca-Cola приобрела завод «Нидан» и пр. При этом по формальным признакам они до последнего времени считались добросовестными компаниями, которые работают на российской территории и вносят свой вклад в «импортозамещение».

В защиту присутствия, а если быть точным, доминирующего положения ТНК на российском рынке выдвигались дежурные аргументы о том, что они насыщают рынок, создают рабочие места, платят налоги, внедряют современные схемы планирования и менеджмента, реализуют различные проекты. Вот так, например, отреагировала Danone в декабре 2014 года на обвинения тогдашнего министра сельского хозяйства России Николая Федорова в недобросовестной конкуренции (хотя при этом министр не называл конкретные компании): «Мы работаем на российский рынок уже более 20 лет, пришли сюда всерьез и надолго и намерены и дальше работать на благо наших потребителей, клиентов и поставщиков. Наша компания представлена в России 20 заводами и более 12 тысячами сотрудников. Совокупные инвестиции компании Danone и "Юнимилк" в России — около двух миллиардов долларов США. Ежегодно мы платим миллиарды рублей налогов в бюджет Российской Федерации».

При этом в 2014 году та же Danone закрыла три завода в России: в Смоленске, Тольятти и Новосибирске. Представители компании тогда объяснили эти шаги необходимостью оптимизировать сеть производственных площадок, чтобы они не дублировали друг друга в регионах и имели возможности расширения и модернизации. Позднее Danone объявила о закрытии еще двух заводов: в Томске с дальнейшей консолидацией производственных мощностей на предприятиях в Кемерово и Красноярске и в Чебоксарах — с постепенным переносом выпуска продукции на предприятия в Самаре, Саранске и Казани. Безусловно — и это вполне естественно — Danone руководствовалась соображениями экономической эффективности, но при этом игнорировались интересы работников закрывающихся предприятий и потребности локальных региональных рынков.

«Спящие» угрозы продовольственной безопасности полностью вскрылись с началом СВО. Ряд иностранных компаний в сфере производства и торговли продовольственными товарами (включая общепит) заявил о прекращении, либо приостановке, либо ограничении в той или иной степени своей деятельности на территории России, в том числе (по данным ресурса Совком-блог): PepsiCo, Coca-Cola, McDonald's, Yum! Brands, Valio, Paulig, Danone, Fazer, Starbucks, Nestle, Mars, Mondelez International.

Конечно, даже полный уход названных компаний с российского рынка не критичен для продовольственного обеспечения населения. Однако такие действия создают прецедент, который в иных условиях или применительно к другим компаниям может заметно ухудшить продовольственный статус российских граждан. Такие демарши могут временно ухудшать ситуацию на региональных рынках труда, провоцировать и «прикрывать» цепную реакцию ажиотажного спроса и немотивированного роста цен на продукты питания, хотя никакой значимой связи между демаршами ТНК и ценовой ситуацией на внутреннем продовольственном рынке нет. К примеру, ни одна из перечисленных выше компаний не занимается выращиванием сахарной свеклы либо ее переработкой. Точно так же они не производят рис или гречку, на которые выросли цены. Отсутствие непосредственной связи роста цен с уходом ТНК очевидно. В то же время, используя временную дезорганизацию (вполне естественную) работы общепита и розничной торговли, отдельные отечественные компании использовали этот факт как предлог, демонстрируя оппортунистическое поведение на сегментах рынка, никоим образом с этими ТНК не связанными (сахар, гречка, мясная продукция).

Показательна в этом отношении ситуация, которая складывалась в начале текущего года на рынке сахара. Потребности в продукте за счет собственного производства покрываются на 99,9%, что на 9,9 п.п. выше показателя, предусмотренного Доктриной продовольственной безопасности. Тем не менее в ряде регионов наметился искусственный дефицит сахара, равно как и некоторых других продуктов первой необходимости, а розничные цены на него стали расти. За период с 12 по 18 марта 2022 года индекс потребительских цен, по оценке Росстата, составил 101,93%, а цены на сахар-песок в среднем по стране увеличились на 13,8%, в том числе в 10 субъектах — на 24,1-37,1%. Территориальные органы ФАС России выявили факты картельного сговора отдельных участников продовольственного рынка — производителей, оптовых торговых компаний и розничных сетей — с целью создания искусственного дефицита продукта и поддержания высоких розничных цен на сахар. Примечательно, что схему искусственно генерируемого роста цен пытаются транспонировать и на другие продукты питания. Так, в апреле 2022 года ФАС инициировала проверку деятельности одного из крупнейших в России агропромышленных холдингов «Мираторг», в ходе которой предполагалось изучить цепочку поставок мяса и провести оценку ценообразования на эту продукцию. Впрочем, по ее результатам нарушений выявлено не было.

Под угрозой остается судьба тысяч работников компаний — саботажников. К примеру, на предприятиях покинувшего РФ McDonald's в стране на тот момент работали 62 тысячи человек, еще около 100 тысяч заняты на предприятиях поставщиков.

К сожалению, страна оказалась не готовой к реализации угроз подобного рода, в российском законодательстве отсутствуют рычаги комплексного обеспечения устойчивости национальной продовольственной системы в условиях внешнего санкционного давления. Имеющиеся механизмы имеют фрагментарный и неакцентированный характер и явно недостаточны.

В качестве меры, направленной на нейтрализацию негативных последствий демарша ТНК, Минэкономразвития России предложило использовать внешнее управление в отношении иностранных компаний из недружественных стран, которые ушли (заявили об уходе) с российского рынка без предоставления гарантий российским потребителям. Внешнее управление — это растянутый во времени механизм действующего законодательства о банкротстве, который применяется в отношении юридического лица-должника при соблюдении комплекса определенных условий. Современная ситуация не в полной мере вписывается в эту модель. В частности, формально иностранные предприятия не отказывались от частичной выплаты заработной платы своим работникам в первые месяцы простоя и/или от выплат по кредитам (если таковые имелись), т.е. формальные основания для запуска процедур банкротства отсутствовали.

Помимо процедур банкротства законодательство предусматривает механизм реквизиции (статья 242 ГК РФ): «В случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущество в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества (реквизиция)». Это — более мягкая и демократичная процедура в сравнении с конфискацией (ст. 243 ГК РФ) не только потому, что имущество изымается не безвозмездно, но и потому, что лицо, имущество которого реквизировано, вправе оспаривать в суде его оценку, а при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми произведена реквизиция, требовать по суду возврата ему сохранившегося имущества. В сравнении с механизмом внешнего управления реквизиция не имеет временного лага, и негативные последствия подобных демаршей могут быть купированы в кратчайшие сроки. Министр Евразийской экономической комиссии по интеграции и макроэкономике, академик РАН Сергей Глазьев предложил передавать предприятия ушедших из России компаний в собственность сотрудников.

В любом случае основания для мер принудительного характера в отношении предприятий, уходящих с российского рынка, имеются; они не могут ссылаться на форс-мажор, поскольку официально это преподносится как их собственное решение, а не результат давления либо прямого принуждения со стороны своих правительств.

Еще одно важное наблюдение: как показала ситуация на рынке сахара, действующее законодательство не обеспечивает должного контроля рисков ажиотажного спроса и манипулирования ценами и товарными запасами в результате оппортунистического поведения отечественных компаний и их подразделений. Федеральные законы «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» от 28.12.2009 № 381-ФЗ и «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ, а также соответствующие нормативно-правовые акты не предусматривают использования срочных неотложных мер регулирования в экстремальных ситуациях, в том числе аналогичных нынешней.

Что делать?

Сложившаяся на сегодня ситуация не только требует принятия экстренных антикризисных мер по нейтрализации негативных последствий внешних санкций, но и предоставляет возможности для обновления всей системы управления продовольственным рынком.

Безусловно, решающими факторами обеспечения продовольственной безопасности являются динамичное и эффективное развитие отраслей АПК (со стороны предложения) и рост общего уровня доходов населения на базе структурной перестройки российской экономики (со стороны спроса). Нельзя обеспечивать продовольственную безопасность на основе различных льгот и дотаций — такая система неустойчива и неэффективна. Тем не менее необходима и система дополнительных мер «тонкой настройки», элиминирующих в том числе провалы рынка, включая специальные механизмы распределения продовольствия для социально незащищенных слоев населения. Необходимость создания таких механизмов внутренней продовольственной помощи декларируется в Доктрине, однако практическая работа в этом направлении фактически свернута.

Что предлагается?

  1. Уточнение целей и целевых индикаторов Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации. При прочих равных условиях наиболее точным индикатором уровня продовольственной безопасности населения было бы отношение фактического потребления основной пищевой продукции к рациональным нормам ее потребления в группе с наименьшими среднедушевыми доходами (первая децильная группа). Этот индикатор может использоваться для оперативного мониторинга продовольственной безопасности без углубления в детали проблемы. Также следует оценивать долю расходов на приобретение продуктов питания в совокупных потребительских расходах домохозяйств в разрезе децильных групп, ориентируясь в первую очередь на расходы домохозяйств первой децильной группы.
  2. Сценарное прогнозирование ситуации на продовольственном рынке с учетом специфических рисков и угроз. Включение в Доктрину «линейки» частных стратегий, соответствующих различным прогнозным сценариям. Автоматический пересмотр Доктрины с периодичностью 3-5 лет.
  3. Возврат к прежней методологии расчета прожиточного минимума и уровня бедности, восстановление цели обеспечения продовольственной безопасности в составе целей Госпро-граммы, включение в Госпрограмму федерального проекта «Система внутренней продовольственной помощи» и мероприятий по оперативному регулированию цен на продовольствие.
  4. Консолидация имеющихся норм и механизмов регулирования продовольственного рынка, адаптация их к условиям внешнего санкционного давления, их дополнение и оформление в виде специального закона. В частности, в этом законодательном акте необходимо предусмотреть:
  • особый режим противодействия ажиотажному спросу и манипулированию ценами и товарными запасами в условиях внешнего санкционного давления4;
  • меры по защите национальных компаний от враждебного поглощения иностранными корпорациями, в частности, по примеру законодательства Франции;
  • заключение специальных соглашений между иностранными компаниями, входящими на российский рынок, и региональными органами исполнительной власти о соблюдении прав работников соответствующих предприятий и потребителей на территории соответствующего субъекта Федерации (условно — соглашений о социальной ответственности иностранных компаний).
1 Обоснование этого тезиса содержится в статье автора«Бег по кругу», ПродИндустрия, сентябрь-октябрь, №5 (102), 2021 г.
2 Указом Президента Российской Федерации от 21.01.2020 №203 была принята обновленная Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации. С момента утверждения первой редакции Доктрины прошло 10 лет.
3 Полностью это определение звучит следующим образом:«Продовольственная безопасность считается достигнутой при наличии у всех людей постоянного физического, социального и экономического доступа к достаточному количеству безопасной и питательной пищи, позволяющей удовлетворять их пищевые потребности и вкусовые предпочтения для ведения активного и здорового образа жизни. Четырьмя основами продовольственной безопасности являются следующие: наличие, доступ, использование и стабильность...». См.: Комитет по всемирной продовольственной безопасности. Глобальный стратегический механизм в области продовольственной безопасности и питания. Рим, 2017. С. 8
4 С конкретными предложениями можно ознакомиться в статье автора «Невыученные уроки ценовых скачков на продовольственном рынке», Российский экономический журнал (2021 г., №3).